构建循环利用体系 推动全面绿色转型

【编者按】近日，国务院办公厅印发《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》（以下简称《意见》），对于提高资源循环利用水平，增强资源安全保障能力，积极稳妥推进碳达峰碳中和，加快发展方式绿色转型具有重要意义。本期就有关内容予以解读，供参阅。

◎《意见》出台背景

习近平总书记高度重视废弃物循环利用工作，强调要更加重视资源的再生循环利用，推行垃圾分类和资源化，扩大国内固体废弃物的使用，加快构建废弃物循环利用体系。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国大力发展循环经济，加强资源综合利用，废弃物循环利用工作取得积极进展，再生材料已成为重要的生产原料。同时也要看到，随着我国工业化、城镇化进程不断推进，生产生活废弃物呈现规模扩大、来源复杂、利用难度增加等趋势，而废弃物循环利用路径仍有堵点、政策机制存在短板、利用水平仍有提升空间，加快构建废弃物循环利用体系的重要性和紧迫性更加凸显。

为全面贯彻党的二十大精神，按照党中央、国务院决策部署，国家发展改革委在深入研究的基础上，牵头起草《意见》，近日由国务院办公厅印发实施。《意见》对加快构建废弃物循环利用体系作了顶层设计和总体部署，旨在加快构建起覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，推动发展方式全面绿色转型。

◎《意见》总体要求和主要目标

《意见》总体要求是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持系统谋划、协同推进，分类施策、精准发力，创新驱动、提质增效，政府引导、市场主导的原则，遵循减量化、再利用、资源化的循环经济理念，以提高资源利用效率为目标，以废弃物精细管理、有效回收、高效利用为路径，覆盖生产生活各领域，发展资源循环利用产业，健全激励约束机制，加快构建废弃物循环利用体系，助力全面建设美丽中国。

《意见》按照定量与定性相结合的原则，分2025年、2030年两个阶段提出工作目标。到2025年，初步建成覆盖各领域、各环节的废弃物循环利用体系，主要废弃物循环利用取得积极进展。尾矿、粉煤灰、煤矸石、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、秸秆等大宗固体废弃物年利用量达到40亿吨，新增大宗固体废弃物综合利用率达到60%。废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨。资源循环利用产业年产值达到5万亿元。到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，各类废弃物资源价值得到充分挖掘，再生材料在原材料供给中的占比进一步扩大，资源循环利用产业规模、质量显著提高，废弃物循环利用水平总体居于世界前列。

◎《意见》五项举措

《意见》提出了5方面政策举措。一是推进废弃物精细管理和有效回收。按照废弃物不同来源精准施策，主要包括加强工业废弃物精细管理、完善农业废弃物收集体系、推进社会源废弃物分类回收。二是提高废弃物资源化和再利用水平。根据废弃物不同利用方式分类施策，主要包括强化大宗固体废弃物综合利用、加强再生资源高效利用、引导二手商品交易便利化规范化、促进废旧装备再制造、推进废弃物能源化利用、推广资源循环型生产模式。三是加强重点废弃物循环利用。综合考虑废弃物资源价值、社会关注度、循环利用难度等因素，对重点废弃物循环利用工作进行部署，主要包括加强废旧动力电池循环利用、加强低值可回收物循环利用、探索新型废弃物循环利用路径。四是培育壮大资源循环利用产业。主要包括推动产业集聚化发展、培育行业骨干企业、引导行业规范发展。五是完善政策机制。聚焦政策和机制堵点难点，提出完善支持政策、完善用地保障机制、完善科技创新机制、完善再生材料推广应用机制。

◎《意见》十大亮点

第一，从全生命周期角度看，《意见》更加注重废弃阶段的管理体制建设。既有对现有废弃物资源的管理举措，提高再利用水平，加强重点行业利用，也有培育新产业的目标，将其视为产业发展的机遇。

第二，《意见》再次强调“生产者责任延伸制”，在总体要求中提出“分类明确废弃物循环利用主体责任和技术路径”，与欧盟提出的PRO（生产者责任机构）更加贴近。对于工业废弃物，在第（一）条中压实废弃物产生单位主体责任，完善一般工业固体废弃物管理台账制度。在原有电子电器产品生产者责任延伸制基础上，对于中国优势产品，如动力电池和电动汽车、光伏设备，第（十）条明确“组织开展生产者回收目标责任制行动”，第（十二）条提出“促进退役风电、光伏设备循环利用，建立健全风电和光伏发电企业退役设备处理责任机制”。研究修订《废弃电器电子产品处理目录》，将纳入这些产品到生产者责任延伸制。“生产者责任延伸制”在第(十九)条“完善再生材料推广应用机制”也得到更大尺度地推动。

第三，生物质的能源化和材料化应用得到进一步推进。第（二）条提出“农膜、农药与化肥包装、农机具、渔网等废旧农用物资回收”网络的建立，有利于培育第三方服务主体。在第（八）条能源化利用中也提及生物质。

第四，废弃物在建筑领域的综合利用得到更大推广。第（三）条提出“在符合环境质量标准和要求前提下，加强综合利用产品在建筑领域推广应用”。

第五，再生设备、技术会有更多应用。中国在再生设备制造方面在全球也是具有整体领先地位，这也与第（十四条）“支持国内资源循环利用企业‘走出去’，为建设绿色丝绸之路作出积极贡献”相对应，中国制造的再生设备和创新技术可为解决全球废弃物问题提供支撑。

第六，二手商品交易在管理体制、信息安全、知识产权方面得到强化和引导，积极促进二手商品交易便利化、规范化。

第七，循环经济模式得到有力推动。第（九）条提出，水、固废、工业余热和废气废液都要资源化利用。研究制定制造业循环经济发展指南，支持二氧化碳资源化利用及固碳技术模式探索应用，这为循环再生行业在固碳减碳方面带来机遇。

第八，再生产品溯源与碳足迹认证制度进一步完善。第（六）条、第（十五）条和第（十九）条，特别强调动力电池和废弃物追溯，再生材料碳足迹与国际对标认证互认，建立健全动力电池生态设计、碳足迹核算等标准体系，积极参与制定动力电池循环利用国际标准。提高再生材料在汽车、电器电子产品的使用比例，纳入政府绿色采购范围，鼓励企业将再生材料应用情况纳入企业履行社会责任范围。

第九，对于低值可回收物，即塑料为主要品类的循环利用，将“完善低值可回收物目录，纳入政府购买服务范围”。鼓励各地探索采取特许经营等方式推进低值可回收物回收利用。鼓励有条件的地方实行低值可回收物再生利用补贴政策。

第十，完善税收优惠。第（十六）条提出“落实落细资源综合利用增值税和企业所得税优惠政策”“有序推行生活垃圾分类计价、计量收费”。第（十七）条提出“用地纳入公共基础设施用地”，这为建立合法土地使用提供了依据。

◎我市贯彻落实的建议

一是聚力废弃物“变废为宝”，撬动循环经济发展。金川尾矿各类物质的分选技术是矿产资源循环再生综合利用的关键，包括提高目标矿物和伴生金属、非金属矿物的分选提取技术，脉石和围岩中非金属矿粉的分类、分级、分选技术。加强与中科院、北京有色金属研究总院、中南大学、北京科技大学等科研机构和高校的产学研合作，对尾矿进行综合开发，推进科技成果产业化，实现对二次资源的吃干榨尽和“变废为宝”，着力实现尾矿资源大规模综合循环再生利用技术的多重突破。大力发展循环经济，不断巩固工业资源综合利用示范基地建设成果，以尾矿、镍铜冶炼废渣、磷钛石膏综合利用及贵金属提炼产业为重点，开展资源回收利用科技攻关，突破一批关键核心技术，加快实施5万吨电解铜及多金属资源综合利用、2.6万吨贵金属综合回收、25万吨工业固废综合回收等项目，推动耦合循环，为全市经济高质量发展厚植绿色低碳根基。

二是加强垃圾分类设施建设，数字赋能废弃物收运网络。加快建设规模化网络化智能化的回收站点、分拣中心和交易中心，基于合理的服务半径，优化分类运输系统，有序确定选址地点、频次、时间和线路，确保投放端和处理端的有效衔接。建立健全废弃物从收集、贮存到转运的全过程全覆盖监管体系，强化多源异构大数据的系统整合、智能学习和分析应用，提前研判潜在废弃物分布区域和扩散轨迹，实现智能监管闭环管理，提高治理调度效率，科学部署城乡环卫保洁力量。

三是完善市场监管体系，促进二手商品市场发展。进一步加强线下实体和“互联网+”平台服务标准化建设和市场监管，严格落实资质审核、安全管理、风险控制等要求，健全交易方信任机制，保障买家权益、协助消费者维权、提升售后服务水平。完善车辆、家电、手机等二手商品鉴定、评估、分级等行业流通标准，积极应用物联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，减少信息不对称所带来的“柠檬市场效应”，让商品定价有据可循、有规可依。

四是积极推进“无废城市”建设，推动再生资源产业集聚发展。多渠道多层级宣传“无废城市”建设工作，建立“无废细胞”考评体系，培育“无废”理念，提升市民对“无废城市”建设的知晓度、参与度和满意度。推动实现生活垃圾、建筑垃圾、医疗废物、废钢铁、废纸、废旧动力电池等分类利用和集中处置，不断扩大循环利用规模。加快科技创新，鼓励新材料、新工艺、新技术的研发和推广应用，攻克再生原料深度提纯、多源有机固废协同处置、废旧集成产品智能化与精细化拆解等关键共性技术瓶颈，促进高值化利用，全面提升战略资源循环供给能力。

五是完善政策激励机制，激发市场活力和内生动力。探索废弃物循环利用产品碳资产交易制度，加强方法工具开发，完善产品全生命周期碳排放基础数据库，建立操作性强、综合全面的评价系统，准确量化循环利用的碳减排效益，充分发挥碳交易在金融资本和实体经济之间的联通作用。探索废弃物协同利用机制，科学核算生态服务的区域外溢价值，创新差异化的生态产品价值实现路径，鼓励社会资本参与生态补偿，扩大生态补偿专项基金渠道，发挥互补优势、推动资源共享、深化生态共建、实现经济共赢。