培育多元投资主体 积蓄创业投资动能

【编者按】近日，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（以下简称《措施》），通过优化政策环境、拓宽资金来源、提升投资支持、健全退出机制等多方面的举措，为资本市场注入新的活力，为中小企业和高新技术企业的发展提供坚实的保障,促进创业投资的高质量发展。本期就有关内容予以解读，供参阅。

◎ 《措施》出台背景和重要意义

（一）《措施》出台背景

我国已是“金融大国”，拥有全球最大的银行体系，并且已经建成全球第二大保险、股票和债券市场。而作为我国金融体系核心的资本市场坚守着服务实体经济发展的初心，推动着优化资源配置、加速了经济发展。为实现成为“金融强国”的目标，我国资本市场全面深化改革持续推进。发展创业投资是促进科技、产业、金融良性循环的重要举措。创业投资具有“投早、投小、投硬科技”的典型特征，更加适应种子期、初创期和成长期科技型企业的融资需求。没有创业投资的支持，科技创新的效果将大打折扣，很多“小巨人”“独角兽”等创新型企业也难以发展壮大、快速成长。创业投资已成为发展新质生产力、建设现代化产业体系、构建新发展格局、推动经济社会高质量发展的重要力量。

2016年国务院出台《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，业界称为创投“国十条”。2023年10月召开的中央金融工作会议强调要“优化融资结构，更好发挥资本市场枢纽功能”及“活跃资本市场”。今年的政府工作报告中提出，科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素。加快科技创新成果转化为现实生产力，是形成新质生产力的必由之路。为落实党中央、国务院决策部署，国家发展改革委会同国务院国资委、金融监管总局、中国证监会等部门深入了解当前我国创业投资行业发展总体情况，充分听取各方意见建议，在此基础上形成了《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》。近日，该文件已向社会公开发布。《措施》贯彻落实党中央、国务院决策部署，以促进创业投资高质量发展为目标，将进一步完善我国政策环境和管理制度，积极支持创业投资做大做强，充分发挥创业投资支持科技创新的重要作用，从而为培育发展新质生产力、实现高水平科技自立自强、塑造发展新动能新优势提供有力支撑。

（二）出台《措施》的重要意义

《措施》被称为“创投十七条”，从多方面全方位影响我国资本市场。以优化政策环境、拓宽资金来源、提升投资支持、健全退出机制等举措为抓手，完善创业投资“募投管退”全链条政策环境和管理制度，从而促进创业投资的高质量发展。

首先，有力激发市场的活力。《措施》提到要“鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构等参与创业投资，重点培育一批优秀创业投资机构，支持中小型创业投资机构提升发展水平。” 这将带动更多的资本进入市场，提升市场活力。通过鼓励更多样化的投资主体参与创业投资，市场上的资本供给将变得更加丰富，尤其是高质量的企业和科研机构的参与，将为市场带来更多的资金和技术支持，促进资本市场的活力和创新能力的提升，而伴随机构发展水平的提高将保障资本市场发展的可持续性。《措施》还提到“加大高新技术细分领域专业性创业投资机构培育力度。”对于高新技术领域的专业性创业投资机构的支持，将帮助早期科技创新企业获得更多资金，从而推动中小企业在成长发展期竞争力的提升。这同时意味着高新技术领域的创新创业将进一步升级，从而整体上提升资本市场的创新能力和多样性。

其次，有力增强资金流动性。《措施》中提到“支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资”，以及“鼓励符合条件的创业投资机构发行公司债券和债务融资工具。”通过支持保险机构等长期资金进入市场、鼓励创业投资机构发行债券和融资工具，市场上的资金流动性将显著增加，投资者将获得更为多样化且成本更低的融资渠道。《措施》还提到“鼓励推出更多股债混合型创业投资基金产品”，该类产品的推出将满足不同风险偏好和收益需求的投资者，更好地匹配长期资金配置特点，助力资本市场进一步繁荣发展。

再次，有力优化整体投资环境。《措施》中提到“建立创业投资与创新创业项目对接机制，实施‘科技产业金融一体化专项’”，政府通过建立对接机制、促进专利产业化、落实税收优惠等措施，将为我国创业投资提供更好的支持和引导。在优化创业投资的政策环境后将有助于吸引更多投资者参与。这些政策将增强政府在推动创新创业中的重要角色，确保资金更有效地流向有潜力的创业项目，将整体市场效率进行提升。《措施》还提到“便利外国投资者在境内从事创业投资，支持国际专业投资机构和团队在境内设立人民币基金”，这将吸引更多国际资本进入我国市场，推动我国资本市场进一步国际化。

第四，有力健全完善退出机制。《措施》中提到“拓宽创业投资退出渠道。充分发挥沪深交易所主板、科创板、创业板和全国中小企业股份转让系统（北交所）、区域性股权市场及其‘专精特新’专板功能，拓宽并购重组退出渠道”，更多更完善的退出渠道意味着投资者可以更快、更有效地实现投资回报，增强投资者信心，改善创业投资的流动性，并且吸引更多新资本进入资本市场。《措施》还提到“加快解决银行保险资产管理产品投资企业的股权退出问题，支持发展并购基金和创业投资二级市场基金”，这些措施有助于提升私募基金的退出效率和投资回报率。通过解决退出机制运行过程中产生的问题，政策确保了投资者的资金可以及时回流，从而降低投资风险以提高投资吸引力。

第五，有力提升资本市场的规范化程度。《措施》中提到“引导创业投资机构规范运作，提升股权投资、产业引导、战略咨询等综合服务能力”，加强创业投资机构的规范运作，促进市场的规范化和健康发展。规范化的市场运作将提升投资者的信心，减少市场的投机行为，有助于建立一个健康、可持续发展的资本市场环境。此外，《措施》还提到“建立健全创业投资行业统计分析体系，加强部门间信息共享”，这些完善的体系和高度的共享能提升信息的对称性，给投资者提供更为透明的决策环境，作出更合理的投资决策，从而提升市场的整体效率和公平性。

◎ 《措施》主要内容

《措施》共六大项十七条细则，涵盖了培育投资主体、拓宽资金来源、调整政府引导和监管、完善退出机制和优化市场环境等“募投管退”全链条。《措施》主要内容为：

一是培育多元化创业投资主体。加快培育高质量创业投资机构，引导创业投资机构规范运作，提升股权投资、产业引导、战略咨询等综合服务能力。支持专业性创业投资机构发展，聚焦新领域新赛道，对投资原创性引领性科技创新的创业投资机构，加大政策支持力度，引导创业投资充分发挥投早、投小、投硬科技的作用。发挥政府出资的创业投资基金作用，优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。落实和完善国资创业投资管理制度，健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。

二是多渠道拓宽创业投资资金来源。鼓励长期资金投向创业投资，鼓励符合条件的创业投资机构发行公司债券和债务融资工具，增强创业投资机构筹集长期稳定资金的能力。支持资产管理机构加大对创业投资的投入，鼓励资产管理机构针对科技型企业在不同成长阶段的经营特征和金融需求，提供并完善股权投资、债券投资、股票投资和资产服务信托等综合化金融服务。扩大金融资产投资公司直接股权投资试点范围，充分发挥金融资产投资公司在创业投资、股权投资、企业重组等方面的专业优势，加大对科技创新的支持力度。丰富创业投资基金产品类型，鼓励推出更多股债混合型创业投资基金产品，更好匹配长期资金配置特点和风险偏好，通过优先股、可转债、认股权等多种方式投资科技创新领域。积极发展创业投资母基金和契约型创业投资基金。

三是加强创业投资政府引导和差异化监管。建立创业投资与创新创业项目对接机制，实施“科技产业金融一体化专项”，开展科技计划成果路演、专精特新中小企业“一月一链”等活动，组织遴选符合条件的科技型企业、专精特新中小企业，以及带动就业较多的企业和项目，加强与创业投资机构对接。实施专利产业化促进中小企业成长计划。持续落实落细创业投资企业税收优惠政策。实施符合创业投资基金特点的差异化监管，对创业投资基金在登记备案、资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施与其他私募基金差异化的监管政策，支持创业投资基金规范发展。有序扩大创业投资对外开放。研究规范合格境外有限合伙人（QFLP）试点机制和制度框架，进一步扩大试点范围，引导境外创业投资机构规范开展跨境投资。

四是健全创业投资退出机制。拓宽创业投资退出渠道，充分发挥沪深交易所主板、科创板、创业板和全国中小企业股份转让系统（北交所）、区域性股权市场及其“专精特新”专板功能，拓宽并购重组退出渠道。优化创业投资基金退出政策。加快解决银行保险资产管理产品投资企业的股权退出问题。支持发展并购基金和创业投资二级市场基金，优化私募基金份额转让业务流程和定价机制，推动区域性股权市场与创业投资基金协同发展。

五是优化创业投资市场环境。优化创业投资行业发展环境，建立创业投资新出台重大政策会商机制，各部门在出台涉创业投资行业、创业投资机构等重大政策前，应按规定开展宏观政策取向一致性评估，防止出台影响创业投资特别是民间投资积极性的政策措施。营造支持科技创新的良好金融生态, 在依法合规、风险可控前提下，支持银行与创业投资机构加强合作，开展“贷款+外部直投”等业务。研究完善并购贷款适用范围、期限、出资比例等政策规定，扩大科技创新领域并购贷款投放。支持符合条件的上市公司通过发行股票或可转债募集资金并购科技型企业。

◎ 《措施》十大亮点

《措施》重点强调引导加大对科技创新领域的投资力度，重点鼓励和支持多元主体、多渠道资金来源参与创业投资，鼓励长期资金投向创业投资。同时，新政围绕创业投资“募投管退”全链条优化支持政策，也关注到当前创投行业面对的投资退出等难题，响应了业界的普遍诉求。具体来看，《措施》十七条举措共涉十大亮点。

亮点1：在加快培育高质量创业投资机构方面，《措施》鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构等参与创业投资，重点培育一批优秀创业投资机构，支持中小型创业投资机构提升发展水平。

亮点2：在支持专业性创业投资机构发展方面，《措施》表示，加大高新技术细分领域专业性创业投资机构培育力度，引导带动发展一批专精特新“小巨人”企业，促进提升中小企业竞争力。

亮点3：在发挥政府出资的创业投资基金作用方面，《措施》充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等作用，进一步做优做强，提高市场化运作效率，通过“母基金+参股+直投”方式支持战略性新兴产业和未来产业。优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度。系统研究解决政府出资的创业投资基金集中到期退出问题。

亮点4：在落实和完善国资创业投资管理制度方面，《措施》表示，健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。

亮点5：在鼓励长期资金投向创业投资方面，《措施》支持保险机构按照市场化原则做好对创业投资基金的投资，保险资金投资创业投资基金穿透后底层资产为战略性新兴产业未上市公司股权的，底层资产风险因子适用保险公司偿付能力监管规则相关要求。鼓励符合条件的创业投资机构发行公司债券和债务融资工具，增强创业投资机构筹集长期稳定资金的能力。

亮点6：在支持资产管理机构加大对创业投资的投入方面，《措施》支持资产管理机构开发与创业投资相适应的长期投资产品。在依法合规、严格控制风险的前提下，支持私募资产管理产品投资创业投资基金。鼓励资产管理机构针对科技型企业在不同成长阶段的经营特征和金融需求，提供并完善股权投资、债券投资、股票投资和资产服务信托等综合化金融服务。

亮点7：在有序扩大创业投资对外开放方面，《措施》表示，支持国际专业投资机构和团队在境内设立人民币基金，发挥其投资经验和综合服务优势。

亮点8：在拓宽创业投资退出渠道方面，《措施》表示，充分发挥沪深交易所主板、科创板、创业板和全国中小企业股份转让系统（北交所）、区域性股权市场及其“专精特新”专板功能，拓宽并购重组退出渠道。对突破关键核心技术的科技型企业，建立上市融资、债券发行、并购重组绿色通道，提高全国中小企业股份转让系统（北交所）发行审核质效。落实好境外上市备案管理制度，畅通外币创业投资基金退出渠道。

亮点9：在优化创业投资基金退出政策方面，《措施》表示，加快解决银行保险资产管理产品投资企业的股权退出问题。支持发展并购基金和创业投资二级市场基金，优化私募基金份额转让业务流程和定价机制，推动区域性股权市场与创业投资基金协同发展。

亮点10：在营造支持科技创新的良好金融生态方面，《措施》还提出，支持银行与创业投资机构加强合作，开展“贷款+外部直投”等业务。研究完善并购贷款适用范围、期限、出资比例等政策规定，扩大科技创新领域并购贷款投放。支持符合条件的上市公司通过发行股票或可转债募集资金并购科技型企业。

◎ 我市贯彻落实的建议

一是加大对创业投资工作的协调保障力度。完善政策环境和管理制度，发展改革部门会同国资委、工信、金融、证监等部门，积极推动解决创业投资发展中的重大问题。全市市各有关部门和单位结合自身职能，密切配合，加快制定完善各项创业投资发展配套措施。坚持以市场为导向，遵循科技创新发展规律，鼓励广大创业投资机构从自身独特的优势出发，强化专业化投资理念和投资策略，加强对投资项目的投后“赋能”，提升股权投资、产业引导、战略咨询等综合服务能力。特别是对于投资原创性引领性科技创新等新赛道的创业投资机构应加大政策支持力度，支持专业性创业投资机构发展。支持中介服务机构为创业投资企业提供技术经纪、信息服务、市场预测、项目评估、财务及法律咨询等服务，逐步建立和完善创业投资发展所需的社会化服务体系。

二是加强创业投资与金融机构、市场的联动。充分利用金融机构和市场集聚的优势，大力推动创业投资企业与银行、证券、保险和互联网金融等机构间的业务交流和合作，积极推动投贷联动、投保联动等多种创新模式，鼓励和支持相关科技金融产品创新，加大对创业投资企业投资的小微企业金融支持力度。支持有条件的国有企业发挥自身优势，利用创业投资基金加大对行业科技领军企业、科技成果转化和产业链上下游中小企业的投资力度。推动本市有条件的大型产业集团与创业投资基金对接，打通创新成果产业化、规模化的链条。鼓励行业骨干企业、科研机构、创新创业平台机构等创新创业资源丰富的主体，具有资本实力和管理经验的投资个人、保险资金、投资基金等专业机构投资者积极参与创业投资，形成多元化的创业投资主体。

三是加快创业投资人才引进和培养进程。完善创业投资人才工作机制，加大创业投资人才的培养、引进和使用力度。进一步加强全市创业投资管理和从业人员与先进地区的交流与合作。对熟悉资本运作、拥有行业背景、精通现代管理、投身于我市创业投资行业的人才给予激励。加强对创业投资人才的服务，探索“人才+金融”服务模式激活人才创业新动能，营造优质创新环境、投资生态，最大限度“引资聚智”。

四是加大创业投资发展的风险防控。创业投资主要以股权投资方式投向早期的初创企业，具有高风险、高收益的典型特征，必须引导投资机构在遵守相应的法律法规的基础上，履行信义义务，受人之托，代人理财，忠人之事，切实保护投资人的合法权益。引导创投机构强化内控机制，健全完善合规管理和风险管理机制，不断提高创投机构规范化运作和管理水平。

相关链接：国务院办公厅关于印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》的通知